อาเซียนกับคนไร้รัฐ : ปิ่นแก้ว เหลืองอร่ามศรี

ส่วนหนึ่งของบทบรรยายเรื่อง “อาเซียนกับคนไร้รัฐ” ของผศ.ดร.ปิ่นแก้ว เหลืองอร่ามศรี ภาควิชาสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เนื่องในงานประชุมประชุมวิชาการ “ประชากรและสังคมในอาเซียน: โอกาสและความท้าทาย” จัดโดยสถาบันวิจัยประชากรและส

ส่วนหนึ่งของการบรรยายเรื่อง “อาเซียนกับคนไร้รัฐ” ของผศ.ดร.ปิ่นแก้วเหลืองอร่ามศรี ภาควิชาสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา คณะสังคมศาสตร์มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เนื่องในงานประชุมประชุมวิชาการ”ประชากรและสังคมในอาเซียน: โอกาสและความท้าทาย”จัดโดยสถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล เมื่อ วันที่ 1 กรกฎาคม 2556

ที่ผ่านมา (แผยแพร่ครั้งแรกผ่านเพจ Pinkaew Laungaramsri FC)

ไม่ต้องเป็นที่สงสัยว่าในระยะเวลาสองปีก่อนการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนเต็มรูปแบบในปี 2015 สังคมส่วนใหญ่ต่างมองอนาคตอันใกล้นี้ด้วยความหวัง และความกระตือรือร้น ความต้องการเห็นความเปลี่ยนแปลงโอกาสทางเศรษฐกิจ และการนำพาภูมิภาคนี้ไปสู่ทิศทางที่เจริญก้าวหน้าขึ้น

ใครๆ ต่างก็ตื่นเต้นกับอาเซียน ทั้งตื่นเต้น ทั้งรอคอยอาจารย์รัฐศาสตร์ท่านหนึ่ง ได้ถึงกับกล่าวไว้ว่า

“ต้องยอมรับว่าการสร้างประชาคมอาเซียนทำให้เกิด”ภูมิทัศน์” ใหม่ในภูมิภาคไม่ได้หมายความว่าทุกอย่างจะเปลี่ยนทันทีหลาย ๆอย่างอาจจะไม่เปลี่ยนทั้งหมด…ต่อไปเมื่อเกิดความเป็นประชาคมอาเซียนคนจะข้ามเส้นเขตแดนได้อย่างเสรี แล้วปัญหาแรงงานข้ามชาติ คนไร้สัญชาติจะอยู่ในสภาพที่เรียกว่า “หายไปโดยนิยาม” (ร.ศ.ดร. สุรชาติ บำรุงสุข)

นี่เป็นหนึ่งในตัวอย่างของการมองปรากฎการณ์อาเซียนใน approach แบบ the demise/decline of the state กล่าวคือ รัฐลดหน้าที่ทางการเมืองลง โดยเปลี่ยนหน้าที่ในการควบคุมตรวจสอบ กักกันมาทำหน้าที่ในการเชิงกำกับเพื่อเอื้ออำนวยให้เกิดการไหลและหมุนเวียนของคนและสินค้ามากขึ้น

คำถามที่สำคัญคือ อาเซียนจะก่อให้เกิดภูมิทัศน์ใหม่จริงหรือสิ่งที่เรียกว่าภูมิทัศน์ใหม่นั้นคืออะไร เป็นภูมิทัศน์ของใครภูมิทัศน์ที่ว่านี้จะสลายเส้นเขตแดน ทำให้อำนาจรัฐลดลง และทำให้คนไร้สัญชาติหายไปโดยนิยาม จริงหรือ?

ในที่นี้อยากจะมองย้อนศรอารมณ์ร่วมกระแสหลักของสังคมในการรอคอยอาเซียนว่าการเข้ามาของอาเซียน ไม่น่าจะก่อให้ภูมิทัศน์ใหม่ใดๆที่นำไปสู่การสลายเส้นเขตแดนทางการเมืองที่มีประโยชน์โภคผลใดๆต่อคนไร้รัฐที่มีนัยยะสำคัญนักทั้งนี้เพราะลักษณะที่ย้อนแย้ง (Irony) ของอาเซียน อย่างน้อย 3 ประการด้วยกัน

ประการแรก ประชาคมอาเซียนแม้จะมีชื่อว่าประชาคม (Community) แต่ก็มิใช่ประชาคมของสามัญชนเพราะสามัญชนคนธรรมดาไม่เคยมีและยังคงมิได้มีส่วนร่วมในการก่อตั้งหรือมีสิทธิมีเสียงใดๆนับแต่เริ่มแรกและคงจะเป็นเช่นนี้ไปจนปี 2015 นับแต่ประวัติศาสตร์ประชาคมอาเซียนถูกสร้างขึ้นโดยชนชั้นนำเพื่อตอบสนองความต้องการของชนชั้นปกครองของประเทศไม่ว่าความต้องการนั้นจะเป็นเป้าประสงค์ทางการเมือง (Political regionalism) เพื่อสร้างความเป็นกลุ่มก้อนในการปลดตัวเองออกจากรัฐอาณานิคมหรือเพื่อต่อต้านคอมมิวนิสต์ในยุคสงครามเย็นมาจนการพยายามสร้างชาตินิยมทางเศรษฐกิจของภูมิภาค(Economic nationalism) เพื่อแข่งขันกับโลกตะวันตกเป้าหมายที่เปลี่ยนไปเหล่านี้ มิได้เป็นไปเพื่อสามัญชนคนธรรมดาหากแต่เพื่อตอบสนองต่อผลประโยชน์ของกลุ่มชนที่มีอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจจึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจที่ประชาคมอาเซียน พูดเรื่องสามัญชน ประชาชนน้อยมากในบรรดาสามเสาหลักของประชาคมอาเซียน อันได้แก่ ประชาคมความมั่นคงอาเซียนประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน และประชาคมสังคม-วัฒนธรรมอาเซียน เสาทางด้านเศรษฐกิจมีความสำคัญที่สุด (AEC) มีโครงการต่างๆที่เป็นรูปธรรมมากที่สุด เป็นกลุ่มประชาคมที่แข็งแรงทรงอำนาจ มีโครงการต่างๆมากมาย โครงการใดมีชื่อ AEC อยู่ในนั้นเป็นอันเชื่อได้ว่ารัฐจะสนับสนุนและไม่เป็นที่น่าแปลกใจที่การจัดประชุมที่ผ่านมาเกี่ยวกับอาเซียนเกือบทั้งหมดเป็นเรื่องของ AEC นอกจากนี้แล้วยุทธศาสตร์ของการสร้างความร่วมมือทางเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกอาจไม่ได้สร้างความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกันเสมอไปหากแต่กลับเป็นการสร้างความกระวนกระวายใจจากการเพิ่มเพดานของการแข่งขันทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรงและดุเดือดระหว่างกันในภูมิภาค

ประการที่สอง บูรณาการ (Integration)อันเป็นกลไกสำคัญในการสร้างความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประเทศสมาชิกของประชาคมอาเซียนไม่ได้หมายถึงการผสานผนึกทุกสิ่งที่เคยอยู่แยกกันหรือต่างกันเข้าเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันหากแต่เป็นบูรณาการอย่างมีเงื่อนไข หรือบูรณาการแบบมีข้อยกเว้นรูปแบบการบูรณาการของอาเซียนจึงต่างไปจากประชาคมภูมิภาคอื่นๆ อาทิ อียูเพราะความร่วมมือกันระหว่างรัฐในอาเซียน ไม่ได้เกิดขึ้นจากการทำงานร่วมกันของโครงสร้างเหนือรัฐชาติ(supranational model of cooperation) ในการตัดสินใจร่วมกันอย่างแท้จริงแต่เป็นการบูรณาการกันในบางเรื่อง เช่นปรับข้อกำหนดเชิงเทคนิคต่างๆให้สินค้าและทุน ไหลเวียนได้ง่ายขึ้น และไม่บูรณาการในหลายเรื่องโดยเฉพาะเรื่องที่กระทบต่อการใช้อำนาจทางการเมืองของรัฐรัฐในแต่ละประเทศจึงยังคงรักษาองค์อธิปัตย์ไว้อย่างเหนียวแน่นแม้ว่าอาเซียนจะมีปฏิญญาที่ดูเหมือนจะมีถ้อยความที่ก้าวหน้าทางสังคมวัฒนธรรมออกมาหลายฉบับด้วยกัน แต่จำนวนไม่น้อยในปฏิญญาเหล่านั้นก็เป็นปฏิญญาที่มีข้อยกเว้น ยกตัวอย่างเช่น ปฏิญญาอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชนซึ่งแม้ว่าปฏิญญาดังกล่าวซึ่งมีบทบัญญัติที่แสดงให้เห็นถึงการตระหนักและเข้าใจในประเด็นเรื่องการคุ้มครองสิทธิในด้านต่างๆของประชาชนที่รัฐสมาชิกอาเซียนพึงมีต่อประชาชนกว่า40 ข้อแต่ปฏิญญาดังกล่าวก็เปิดช่องทางสำหรับข้อยกเว้นไว้อย่างมีนัยยะสำคัญในปฏิญญาข้อที่ 7 ได้ระบุไว้ว่า การคุ้มครองสิทธิมนุษยชนนั้น แม้จะยึดหลักสากลและคำนึงถึงเสรีภาพขั้นพื้นฐานแต่การตระหนักถึงสิทธิมนุษยชนต้องได้รับการพิจารณาในบริบทของภูมิภาคและของประเทศโดยคำนึงถึงความแตกต่างของภูมิหลังทางการเมือง เศรษฐกิจ กฎหมาย สังคม วัฒนธรรมประวัติศาสตร์และศาสนา ข้อยกเว้นดังกล่าว ได้รับการวิพากษ์อย่างกว้างขวางว่าเท่ากับเปิดช่องโหว่ให้รัฐบาลอำนาจนิยมในบางประเทศสามารถหลีกเลี่ยงที่จะปฏิบัติตามปฏิญญาได้ด้วยข้ออ้างของลักษณะเฉพาะทางวัฒนธรรมของชาติตนเองในการกดขี่ประชาชนของตน

สโลแกน One vision,one identity, one community ซึ่งดูเหมือนจะชวนให้เชื่อว่าประชาคมนี้มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันมีอัตลักษณ์ร่วมกันบนพื้นฐานของบูรณาการ ได้ปิดบังความจริงที่ว่าสิ่งที่ประเทศสมาชิกในอาเซียน ไม่มีทางจะปล่อยได้ คือ การกอดความเป็นชาติและชาตินิยมของตนเอาไว้ด้วยข้ออ้างของการไม่แทรกแซงชาตินิยมของชาติอื่น (Non-interference policy) จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจว่าเวลาเกิดเรื่องโรฮิงญาอาเซียนจึงเงียบและไม่เคยแสดงท่าทีใดๆต่อการที่พม่าผลักดันให้พลเมืองของตนต้องกลายเป็นคนไร้รัฐไม่เพียงเพราะรัฐอาเซียน ต่างก็ถือว่าเรื่องนี้ไม่ใช่กิจการของชาติของตนหากแต่ยังเป็นเพราะเกรงว่าการแสดงออกใดๆอาจไปกระทบกระเทือนเศรษฐกิจของตนในพม่าหากทำให้รัฐบาลพม่าไม่พอใจกรณีโรฮิงญา แสดงให้เห็นเป็นอย่างดีว่า สามขาของอาเซียน กล่าวคือ เศรษฐกิจความมั่นคง และสังคมวัฒนธรรม นั้นไม่ได้ดำเนินไปด้วยกัน หรือเมื่อขัดกันขาทางเศรษฐกิจมักได้รับความสำคัญมากที่สุด การแยกอาเซียนเป็นสามขาโดยไม่เชื่อมโยงซึ่งกันและกัน โดยให้น้ำหนักกับขาทางด้านเศรษฐกิจส่งผลให้อีกสองขาที่เหลือดำรงอยู่แต่เพียงในฐานะที่เป็นมโนทัศน์และหลักการทางนามธรรม โดยไม่มีกลไกในเชิงปฏิบัติการที่มีนัยยะสำคัญอะไร

ข้อเท็จจริงเหล่านี้ แสดงให้เห็นว่า อาเซียนนั้น มิใช่อะไรอื่นนอกจากเป็นกลจักรที่ต่อต้านหรือไม่เอาการเมือง (Anti-politic machine?James Ferguson) เท่านั้นเอง

ประการที่สาม การเชื่อมต่อ ไหลเวียน (Connectivity, flow) อย่างเสรีในโลกที่ไร้พรมแดน เป็นความฝัน หรือการขายฝันของผู้นำอาเซียนแต่สิ่งที่มักไม่ถูกพูดถึงคือ การเชื่อมต่อ และเคลื่อนย้ายเหล่านี้เกิดขึ้นในความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจที่ไม่เท่าเทียมกันระหว่างประเทศเราจึงพบความลักลั่นหลายอย่างเกิดขึ้น การไหลของเงินทุนและเทคโนโลยีนั้นไหลไปในทิศทางเดียว คือจากประเทศที่มีทุนหนา ไปสู่ประเทศที่มีทรัพยากรธรรมชาติมากแต่ด้อยอำนาจทางเศรษฐกิจทั้งเงินทุนและเทคโนโลยี จึงไม่น่าแปลกใจ ที่เราพบว่ามีโครงการสร้างเขื่อนผุดขึ้นมากมายในลาว จากการลงทุนของประเทศที่มีทุนมากเช่น ไทยจีน หรือทั้งไทย และจีน ต่างพากันไปเช่าเขตเศรษฐกิจพิเศษ ในลาวเพราะที่ดินถูกเหมือนได้เปล่า แถมระยะเวลายาวนานถึง 70,80, 90 ปีในกรณีแบบนี้ เราไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นการเชื่อมต่อที่ก่อให้เกิดบูรณาการทางเศรษฐกิจหากแต่เป็นการกลืนกินทางเศรษฐกิจ ในทางกลับกัน การไหลของแรงงานไร้ฝีมือ ไร้สัญชาติกลับเดินทางสวนทิศทาง จากประเทศที่ด้อยอำนาจทางเศรษฐกิจ เช่น ลาว พม่า เขมร ไปสู่ประเทศที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจมากกว่า ประเทศปลายทางเหล่านี้ไม่เคยปรับเปลี่ยนกฎหมาย ให้แรงงานเหล่านี้มีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นแรงงานต่างด้าว ยังคงทำงานหนักด้วยค่าแรงที่ต่ำกว่าพลเมืองทั่วไปในประเทศอยู่เช่นเดิมแม้ในกระแสอาเซียนสิ่งที่เรียกว่าแรงงาน ในทัศนะอาเซียน จึงมีนัยยะทางชนชั้นเพราะหมายถึงแรงงานที่มีทักษะขั้นสูง การสนับสนุนการไหลเวียนของแรงงาน จึงหมายถึงแรงงานของชนชั้นกลาง อาชีพที่ได้รับการส่งเสริมให้เคลื่อนย้ายอย่างเสรีจึงได้แก่วิชาชีพของผู้ที่มีฐานะอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็น พวกหมอ วิศวะ พยาบาลสถาปัตย์ บัญชี ช่างสำรวจ ทันตแพทย์ แต่ไม่ได้หมายถึงกรรมการก่อสร้าง รถเร่ ซาเล้งเด็กล้างจาน พวกรับซื้อของเก่า หรือโสเภณี คนเหล่านี้ไม่ได้ถูกนับรวมเข้าเป็นผู้ที่จะสามารถเคลื่อนย้ายอย่างอิสระได้ในกระแสอาเซียน

ความย้อนแย้งทั้งสามประการชี้ให้เห็นข้อเท็จจริงที่สำคัญประการหนึ่งคือ ความร่วมมือกันของประชาคมอาเซียนนั้นเอาเข้าจริง อาจไม่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงมากนักในแง่การปรับบทบาทของรัฐชาติหรือการเปลี่ยนภูมิทัศน์ทางการเมือง ดังที่นักวิชาการหลายท่านคาดหวัง ดิฉันคิดว่ายากที่อาเซียน จะพัฒนาไปสู่โลกที่พรมแดนไร้นัยยะความหมายและการไหลเวียนของคนและสิ่งของเป็นไปอย่างเสรี สิ่งที่ดิฉันคิดว่าจะเกิดขึ้นคือการที่รัฐต่างๆร่วมกันสร้างเทคนิคการควบคุมกำกับการไหลเวียนของผู้คนและสิ่งของที่มีรายละเอียดและแยกชนชั้นมากยิ่งขึ้นเพียงแต่การควบคุมกำกับนั้น จะทำในนามของภูมิภาคโดยไม่มีรัฐใดที่จะยอมปรับเปลี่ยนความคุ้นชินทางการเมืองในการปกครองพลเมืองภายใต้เส้นเขตแดน/พรมแดน

เช่นนี้แล้ว คนไร้รัฐ จะอยู่ที่ไหนในประชาคมอาเซียนคนไร้รัฐในฐานะผู้ที่ถูกปฎิเสธความเป็นพลเมืองจากรัฐ เป็นผู้ที่ไร้การคุ้มครองไร้อำนาจการต่อรอง และไร้ตัวตนอันเป็นที่ยอมรับในทางการและมิได้ดำรงอยู่ในกระแสธารของการก้าวเข้าสู่ประชาคมอาเซียนพวกเขาจะได้ประโยชน์โภคผลจากการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นแค่ไหน อย่างไรหากเป็นพวกเขาเป็นพวกที่ไม่ได้ถูกนับเข้าเป็นพวกด้วยและจัดเป็นกลุ่มคนชายขอบที่สุดในบรรดาผู้ไร้อำนาจทั้งหลาย

การไร้ตัวตนของคนไร้รัฐเป็นภาพสะท้อนโดยตรงของคุณภาพว่าด้วยสิทธิของสังคมอาเซียน ที่แม้ในปริมณฑลทางการมักอ้างอิงถึงหลักการสากลของความเท่าเทียม แต่ในทางปฏิบัติ หลักการดังกล่าวไม่เคยถูกนำมาใช้หรือให้ความสำคัญลีกวนยู อดีตผู้นำสิงคโปร์ เคยกล่าวไว้ว่า สิ่งที่ทำให้อุษาคเนย์ต่างไปจากฝรั่งคือในขณะที่ตะวันตกให้ความสำคัญกับประชาธิปไตยและสิทธิของปัจเจกชนสิ่งที่สังคมในอุษาคเนย์ให้ความสำคัญกลับเป็น จารีตและวัฒนธรรม และจารีตที่ว่า วางอยู่บนฐานคติที่เขื่อว่าคนนั้นไม่เท่ากัน สำหรับอุษาคเนย์ ประเด็นเรื่องสิทธิจึงมาทีหลังเรื่องความสงบเรียบร้อย การรู้จักที่ต่ำที่สูงและ การสร้างความก้าวหน้าร่ำรวยเป็นไปได้หรือไม่ที่กรอบคิดดังกล่าวเป็นสิ่งที่อยู่เบื้องหลังสิ่งที่เกิดขึ้นในสังคมแถบนี้ ที่เรื่องสิทธิของคนชั้นล่างมักมาทีหลังการมุ่งสร้างความเจริญทางเศรษฐกิจของภูมิภาคของอาเซียนอยู่เสมอ

จริงๆแล้ว ASEAN ก็มีหน่วยงานที่พูดถึงคนไร้รัฐอยู่บ้าง เช่น Asean Intergovernmental Commission on Human Rights (AICHR) ซึ่งทำงานร่วมกับ UNHCR และมีการประชุมกันหลายครั้งมีความพยายามที่จะผลักดันให้ประเด็นเรื่องคนไร้รัฐ (Stateless people) เป็นagenda ในระดับภูมิภาคความพยายามหลักดูเหมือนจะมาจากฟิลิปปินส์ซึ่งดูจะเป็นประเทศที่ใส่ใจในเรื่องสิทธิของผู้อพยพมากกว่าประเทศอื่นๆส่วนหนึ่งอาจมาจากข้อเท็จจริงที่ว่าประเทศตนเองส่งออก migrant workers มากเป็นลำดับต้นๆของโลก แต่อย่างไรก็ตาม ความพยายามของ AICHR ในการแก้ปัญหาคนไร้รัฐกลับยังคงอยู่ในลักษณะของการแก้ปัญหาปลายทางและเป็นการแก้ปัญหาในเชิงเทคนิค อาทิความสนใจในการปรับปรุงระบบลงทะเบียนที่รับรองการมีอยู่ของแรงงานข้ามชาติทั้งหลายการรับรองสถานะเด็กแรกเกิดให้มีสัญชาติ ฯลฯ ซึ่งแม้ประเด็นเหล่านี้จะมีความสำคัญแต่กลับไม่ได้การเชื่อมโยงกับรากเหง้าของปัญหาคนไร้รัฐอย่างจริงจังประเด็นที่ไม่เคยได้มีการพูดถึง และเป็นสาเหตุในเชิงโครงสร้างคือทำอย่างไรจะแก้ปัญหาต้นทางของสภาวะคนไร้รัฐ ด้วยการยุติการใช้อำนาจและนโยบายของรัฐต้นทางที่ต้องทำให้คนจำนวนมากต้องตกอยู่ในสภาวะคนไร้รัฐหรือทำอย่างไรคนที่ปราศจากการคุ้มครองจากรัฐจะได้รับการปฏิบัติเยี่ยงคนที่เป็นพลเมืองทั่วไปหากอาเซียนหันมายอมรับว่ารัฐจำนวนไม่น้อย สร้างคนไร้รัฐทุกวัน และจริงจังกับการแก้ไขปัญหานี้รัฐแต่ละประเทศ จะต้องปรับเปลี่ยนขนานใหญ่เพื่อยุติการเป็นตัวการในการสร้างภาวะไร้รัฐให้กับประชาชน กล่าวคือต้องปรับตัวให้เป็นรัฐที่มีความเป็นประชาธิปไตย เคารพและคุ้มครองในสิทธิของประชาชนไม่ว่าเขาเหล่านั้นจะเป็นชนกลุ่มน้อย ชนชั้นล่าง หรือกลุ่มชนที่ไม่เห็นด้วยกับรัฐเลิกใช้แนวทางความรุนแรงและการเบียดขับต่อคนที่มิใช่พลเมืองให้สิทธิกับพวกเขาไม่ต่างไปจากพลเมืองคนหนึ่ง

ประเด็นดังกล่าวเป็นการปรับเปลี่ยนในเชิงโครงสร้างอำนาจทางการเมืองซึ่งไม่เคยอยู่ในวาระของอาเซียนแต่อย่างใด และด้วยเหตุนี้ การหวังว่าอาเซียนจะช่วยสร้างภูมิทัศน์ใหม่สำหรับคนไร้รัฐจึงเป็นความฝันที่ยากที่จะเป็นจริงได้.