เด็กไร้รัฐและเด็กไร้สัญชาติในประเทศไทย
คือใครบ้าง ? จำแนกอย่างไร ? แก้ไขอย่างไร ?[1]
โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร
งานเพื่อคณะอนุกรรมาธิการศึกษาหามาตรการในการแก้ไขปัญหาเด็กไร้ สัญชาติตามคำสั่งคณะกรรมาธิการกิจการสตรี เยาวชน และผู้สูงอายุ วุฒิสภา[2]
วันอาทิตย์ที่ ๑ มกราคม พ.ศ. ๒๕๔๙
———————————————————-
บทคิดคำนึงเริ่มต้น : ใครคือเด็กและเยาวชนไร้สัญชาติในประเทศ ไทย ?
———————————————————-
คำถามดังกล่าวนี้ย่อมต้องเป็นประเด็นแรกที่จะ ต้องทำความเข้าใจหากจะหามาตรการในการแก้ไขปัญหาเด็กและเยาวชนไร้สัญชาติ ไม่มีความจำเป็นที่ จะต้องอ้างอิงตำราวิชาการใดๆ เลยเพื่อนิยามคำๆ นี้ โดย ธรรมชาติของเรื่อง เด็กไร้สัญชาติ (Nationaslityless Child) ก็ คือ เด็กที่ไม่มีสัญชาติของรัฐใดเลยในโลก
ประจักษ์พยานที่ฟังได้ว่า เด็กไร้สัญชาติแน่แล้ว ก็คือ การพบข้อเท็จจริงเป็นยุติว่า เด็กไม่ได้รับการยอมรับจากทะเบียนราษฎรของรัฐใดเลยบนโลกว่า เป็นคนสัญชาติของตน ข้อยุติดังกล่าวก็ย่อมสรุปได้โดยไม่ต้อง ใช้ทฤษฎีใดๆ ว่า เด็กที่ถูกปฏิเสธจากทะเบียนราษฎรของทุกรัฐบนโลกในสถานะของ “คนชาติ (National)” ย่อมตกเป็น “เด็กไร้สัญชาติ” ตัวอย่างที่ชัดเจนใน สถานการณ์ของวันนี้ ก็คือ ความไร้สัญชาติของเด็กที่เกิดจากบุพการีที่เป็นชนกลุ่มน้อยที่มีความขัดแย้ง กับรัฐบาลพม่า เด็กเหล่านี้ย่อมมีแนวโน้มที่จะเป็นเด็กไร้สัญชาติ เกิดในพม่า การแจ้งเกิดในทะเบียนราษฎรพม่าย่อมเป็นไปไม่ได้ จึงส่งผลให้เด็กไม่ได้รับการจดทะเบียนการเกิดโดยรัฐเจ้าของดินแดนที่มีเด็ก เกิด
สำหรับประเทศไทยซึ่งตั้งอยู่ท่าม กลางประเทศที่ยังมีความขัดแย้งภายใน[3] และประเทศที่ยังไม่มีระบบทะเบียนราษฎรที่ควรจะเป็น[4] ปัญหาของคนไร้รัฐจึงเป็นปัญหาที่ต้องเผชิญอย่างแน่นอน นอกจากนั้น ปัญหาของความไม่สมบูรณ์ของระบบทะเบียนราษฎรไทยเองก็ทำให้ปัญหาการตกหล่นทาง ทะเบียนราษฎรปรากฏตัวโดยทั่วไป เราพบว่า จำนวนเด็กและเยาวชนไร้สัญชาติจึงมีไม่น้อย และความพยายามในการแก้ไขปัญหาก็ดูปรากฏตัวมากมาย แต่หากเปรียบเทียบกับสถานการณ์ในประเทศที่เป็นต้นเหตุของปัญหา จำนวนคนไร้สัญชาติย่อมมีจำนวนมากกว่าประเทศไทยหลายเท่า แต่ยังไม่ได้เริ่มต้นการแก้ไขปัญหาอย่างจริงจัง ด้วย ปัญหาอื่นๆ ที่รัฐบาลในประเทศังกล่าวให้ความสำคัญมากกว่า และสิ่งที่เราลืมไม่ได้ ก็คือ ความสำเร็จในการแก้ปัญหาคนไร้สัญชาติในประเทศไทยขึ้นอยู่กับความสำเร็จในการ แก้ปัญหานี้ในประเทศเพื่อนบ้านอีกด้วย
———————————————————-
บทคิดวิเคราะห์ : มีเด็กไร้สัญชาติในประเทศไทยสักกี่คนกัน ?
———————————————————-
คำถามนี้เป็นคำถามที่คนทำงานด้าน นี้ จะฟังด้วยความขบขัน ถ้าเราพบตัวและนับเด็กและเยาวชนไร้สัญชาติได้ง่ายๆ เราก็คงแก้ไขปัญหานี้ได้ไม่ยากนัก เด็กไร้สัญชาติมักเป็นเด็กที่มีลักษณะ “ไร้รัฐ (Stateless)” จึงไม่ถูกบันทึก (Undocumented) ไว้ในทะเบียนราษฎรของประเทศใดเลยบนโลกนี้ การแสวงหาเด็กไร้สัญชาติและไร้รัฐในประเทศไทยจึงเป็นงานที่ยากและซับซ้อน เพราะคนที่ไร้รัฐโดยสิ้นเชิง ก็จะถูกถือว่า เป็นคนที่เข้าเมืองผิดกฎหมาย[5] เด็กที่ไร้ทั้งรัฐผู้ให้สัญชาติและไร้รัฐผู้ให้สิทธิอาศัยจึงเป็นเด็กที่ยาก จะเข้าถึง ทั้งที่พวกเขามีจำนวนมากมายและแอบซ่อนอยู่ในมุมมืดของสังคมไทย เด็ก และเยาวชนไร้รัฐจำนวนไม่น้อยที่เดินอยู่ เรียนอยู่ ทำงานอยู่ในประเทศไทย ไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎรของประเทศใดเลยในโลก จึงไม่มีเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐใดเลยบนโลก ไม่มีการแจ้งเกิดเมื่อเกิดเป็นมนุษย์ และคงไม่ต้องแจ้งตายเพราะไม่มีชื่อในทะเบียนประชากรของรัฐใดเลย ไม่มีบัตรประจำตัวบุคคล ไม่อาจมีบัญชีในธนาคารใดเลย เด็กและเยาวชนในสถานการณ์ดังกล่าวมีสถานะเป็น “คน ไร้รัฐ” โดยสิ้นเชิง ไม่มีความคุ้มครองจากรัฐใดเลย “ใครคือ เด็กไร้รัฐในประเทศไทย ?” คำว่า “คนไร้รัฐ (Stateless Person)”[6] ถูก แตะต้องน้อยมากในวงวิชาการศึกษาไทย ในยุคต้นๆ ของการแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐ ภาคราชการเข้าใจว่า คนไร้รัฐที่อพยพเข้ามาในไทยมีสัญชาติของประเทศต้นทาง[7]
เฉพาะเด็กที่ไร้เพียงรัฐผู้ให้ สัญชาติในทะเบียนราษฎรไทยเท่านั้น ที่เราอาจนับได้อย่างง่ายดาย ข้อสรุปอย่างนี้แปลว่าอะไรกัน ? นักวิจัยเพื่อสังคมพบว่า รัฐไทยไม่ยอมรับง่ายๆ ที่จะให้สัญชาติไทยแก่ชนกลุ่มน้อยในประเทศไทย แต่รัฐไทยก็มักยอมรับให้ “สิทธิอาศัย” แก่ชนกลุ่มน้อยไร้สัญชาติที่อพยพหนีภัยความตายเข้ามาในประเทศไทย ในกลุ่มชนที่อพยพหนีความไม่สงบสุขในประเทศเพื่อนบ้านมา สู่แผ่นดินไทย มีเด็กและเยาวชนที่เกิดนอกประเทศไทย และเดินทางเข้ามาในประเทศไทย พวกเขาเหล่านี้เป็น เด็กไร้รัฐ พวกเขาเป็นบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียนราษฎรในวันที่เข้ามาในประเทศไทย แต่เมื่อพวกเขาได้รับสิทธิอาศัยตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง เขาก็จะเป็นราษฎรไทยประเภทหนึ่ง แม้ไม่มีสัญชาติไทย สิทธิ อาศัยดังกล่าวอาจจะมีลักษณะชั่วคราวหรือถาวร
———————————————————-
บทคิดวิเคราะห์ : มีความเป็นไปได้ไหมที่จะให้สัญชาติไทยเพื่อขจัดปัญหาความไร้ สัญชาติ ?
———————————————————-
เมื่อเด็กไร้สัญชาติ ก็คือ เด็กที่ไม่มีสัญชาติของรัฐใดเลยในโลก ดังนั้น วิธีการขจัดปัญหาความไร้สัญชาติที่ตรงปัญหาที่สุด ก็คือ การให้สัญชาติสัก ๑ สัญชาติ ซึ่งโดยทางปฎิบัติของนานารัฐในประชาคมระหว่างประเทศ รัฐที่มีจุดเกาะเกี่ยวที่ใกล้ชิดกับบุคคลมากที่สุดย่อมมีหน้าที่ที่จะขจัด ความไร้สัญชาติให้แก่มนุษย์ที่ตนพบว่า ประสบปัญหาความไร้สัญชาติ ดังปรากฏในข้อกำหนดในอนุสัญญาระหว่างประเทศหลายฉบับ รวมตลอดถึงในเอกสารการประชุมระหว่างประเทศที่สำคัญหลายฉบับ[8]
แต่ด้วยว่า การให้สัญชาตินั้น เป็นเรื่องที่กระทบความมั่นคงของรัฐเจ้าของสัญชาติค่อนข้างมาก หากยังไม่ปรากฏว่า บุคคลมีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับรัฐ โดยการศึกษาประวัติศาสตร์การให้สัญชาติของนานารัฐในประชาคมโลก จะเห็นว่า รัฐมักไม่ลังเลที่จะให้สัญชาติแก่บุคคลที่มีความกลมกลืนกับตน เพราะอะไรรัฐจึงมีท่าทีเช่นนั้น ? คำตอบ ก็คือ โดยหลักจิตวิทยาทางการเมือง ความกลมกลืนระหว่างรัฐกับบุคคลย่อมทำให้บุคคลไม่เป็นปัจจัยที่ทำลายความมั่น คงของรัฐ ในทางตรงข้าม บุคคลในสถานการณ์นี้ ย่อมจะกลายเป็น “ต้น ทุนทางสังคม” ซึ่งในหลวงรัชกาลปัจจุบันทรงใช้คำว่า “กำลังแผ่นดิน” นั่นคือ การแปลมาจากคำว่า “พลเมือง” นั่นเอง
———————————————————-
บทคิดวิเคราะห์ : ทำไมรัฐจึงต้องหวงแหสัญชาติยิ่งนัก ?
และทำไมจึงต้องให้สัญชาติแก่เด็กและเยาวชนที่ไร้สัญชาติ ?
———————————————————-
ด้วยว่า สัญชาติเป็นเงื่อนไขในการเข้าสู่สิทธิที่ดีที่สุดของมนุษย์ในทุกสังคม คนที่มีสัญชาติของรัฐเจ้าของดินแดน ก็จะมีสถานะเป็น “คน ชาติ (national)” ของรัฐเจ้าของดินแดน และมีสิทธิเด็ดขาดและสมบูรณ์ที่จะเข้าสู่ทรัพยากรในดินแดนนั้น ในช่วงเวลาของวิวัฒนาการของโลกมนุษย์ที่ทรัพยากรเหลือน้อยลงและไม่เพียงพอ ที่จะแบ่งกันกัน จึงเป็นเหตุให้สิทธิในการเข้าถึงทรัพยากรเป็นสิทธิของคนชาติเท่านั้น รัฐเจ้าของดินแดนจึงมีความหวงแหนสัญชาติของตนและมีนโยบายที่ระแวดระวังที่จะ ให้สัญชาติตนแก่มนุษย์ที่มีจุดเกาะเกี่ยวที่ชัดเจนกับตนเท่านั้น
ความเป็นคนต่างด้าวย่อมทำให้ด้อย สิทธิหรือขาดสิทธิในการเข้าสู่ทรัพยากรที่พบในดินแดนของรัฐที่มิใช่เจ้าของ สัญชาติของตน ความเป็นต่างด้าวของมนุษย์ในดินแดนของรัฐใดก็ ตาม ย่อมทำให้มนุษย์ผู้นั้นถูกตัดสิทธิหรือถูกจำกัดสิทธิในการใช้ประโยชน์ใน ทรัพยากรที่พบบนดินแดนของรัฐนั้น แต่สถานการณ์ดังกล่าวก็ไม่ร้ายแรงอะไร เนื่องจากเมื่อคนต่างด้าวนั้นมีสัญชาติของรัฐใดรัฐหนึ่งบนโลก เขาก็ย่อมมีสถานะเป็นคนชาติในดินแดนของรัฐเจ้าของสัญชาติของเขา เขาสามารถกลับไปมีสิทธิที่จะเข้าสู่ทรัพยากรในประเทศของเขา
ความเป็นคนไร้สัญชาติย่อมทำให้ ด้อยสิทธิหรือขาดสิทธิในการเข้าสู่ทรัพยากรที่พบบนโลกทั้งใบ เมื่อ เป็นเช่นนั้น ความไร้สัญชาติย่อมหมายความว่า ไม่มีสัญชาติของรัฐเจ้าของดินแดนใดๆ เลย เป็นต่างด้าวในทุกดินแดนของโลก ความเป็นคนไร้สัญชาติจึงเป็นสาเหตุของการด้อยสิทธิโดย สิ้นเชิงที่จะเข้าสู่ทรัพยากรของโลก แต่ขอให้สังเกต ว่า คนต่างด้าวที่มีสัญชาติย่อมด้อยสิทธิในประเทศไทย แต่ยังมีโอกาสที่จะไม่ด้อยสิทธิในประเทศซึ่งตนมีสัญชาติ อาทิ เมื่อเด็กชายเจมส์มีสัญชาติอเมริกัน เด็กชายเจมส์ย่อมด้อยสิทธิในประเทศไทย แต่จะไม่ด้อยสิทธิในประเทศศหรัฐอเมริกา ในขณะที่เด็กชายซอทูซึ่งเป็นคนไร้สัญชาติ ย่อมด้อยสิทธิในทุกประเทศของโลก ไม่อาจมีสิทธิเด็ดขาดและสมบูรณ์ในประเทศใดเลยบนโลก
ความขาดโอกาสที่จะเข้าสู่ทรัพยากรอาจนำผู้ไร้ โอกาสไปสู่ความพยายามที่จะแย่งชิงทรัพยากร หรือไปไกลจนถึงการแบ่งแยกดินแดน ซึ่งตัวอย่างก็ปรากฏให้เห็นในสามจังหวัดชายแดนในภาคใต้ของประเทศไทย การปราบปรามและกดขี่ให้คนไร้โอกาสยอมรับในความขาดโอกาส ย่อมเป็นแนวคิดและวิธีการแก้ไขปัญหาที่ไม่มีประสิทธิภาพและไม่ยั่งยืน และหากย้อนประสบการณ์ขึ้นไปในตอนปลายรัชกาลที่ ๕ ต่อช่วงตลอดรัชกาลที่ ๖ รัฐไทยยอมรับให้สัญชาติแก่คนเชื้อชาติจีนที่อพยพเข้ามาในไทย และประเมินสถานการณ์ว่า บุคคลเหล่านั้นไม่ได้รับการยอมรับในทะเบียนราษฎรของรัฐจีน และด้วยนโยบายสร้างความกลมกลืนดังกล่าว รัฐไทยก็มิได้ประสบปัญหาความขัดแย้งภายในประเทศระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ดังเช่นรัฐพม่า
ฉากในประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่ ต้องเรียนรู้ ก็คือ การให้สัญชาติไทยของรัฐไทยแก่ชนกลุ่มน้อยกลับเป็นปัจจัยในการสร้างความมั่น คงภายในของรัฐไทย และการไม่ให้สัญชาติพม่าแก่ชนกลุ่มน้อยของรัฐพม่ากลับเป็นปัจจัยในการสร้าง ความไม่มั่นคงภายในของรัฐพม่า แล้วในวันนี้ รัฐไทยจะถอดบทเรียนจากประสบการณ์ดังกล่าวอย่างไร ? และรัฐพม่าหรือรัฐเพื่อนบ้านอื่นๆ จะเข้าร่วมถอดประสบการณ์กับรัฐไทยหรือไม่ ?
———————————————————-
บทคิดวิเคราะห์ : แนวคิดในการจัดการปัญหาของเด็กไร้รัฐเด็กไร้สัญชาติใน ประเทศไทย
———————————————————-
จะเห็นว่า การแก้ไขปัญหาความไร้รัฐนั้น ไม่ได้มีเพียงโดยการให้สัญชาติไทยเท่านั้น วิธีขจัดปัญหาความไร้รัฐนั้น เป็นได้หลายวิธี กล่าวคือ (๑) การยอมรับที่จะเป็นรัฐผู้รับรองความเป็นบุคคลตามกฎหมาย (๒) การยอมรับที่จะเป็นรัฐผู้ให้สิทธิอาศัยเพียงชั่วคราว (๓) การยอมรับที่จะเป็นรัฐผู้ให้สิทธิอาศัยในลักษณะถาวร (๔) การยอมรับที่จะเป็นรัฐผู้ให้สัญชาติ
เมื่อเด็กไร้รัฐโดยสิ้นเชิง ก็ควรจะเริ่มต้นจากการให้ “รัฐ” แก่เด็กก่อน การผลักดันให้รัฐต้องให้สัญชาติของตนแก่เด็ก อาจจะเป็นสิ่งที่ทำได้ยากและใช้เวลา แต่หาลดระดับลงมาขอให้รัฐให้สิทธิบางประการแก่เด็กและเยาวชนที่ไร้สัญชาติ ก่อน ความเป็นไปได้ดูจะมีมากขึ้น
ดังนั้น เมื่อเราพบเด็กไร้รัฐ วิธีการที่จะเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงจะต้องเริ่มต้นจากการผลักดันให้รัฐที่พบตัวเด็กยินยอมออก “เอกสาร รับรองความเป็นมนุษย์ของเด็ก” เสียก่อน ในสถานการณ์ดังกล่าว จะเรียกร้องให้รัฐเจ้าของดินแดนก้าวไปให้สัญชาติแก่เด็กเลยนั้น ย่อมเป็นไปได้ยาก โดยเฉพาะสำหรับรัฐไทยที่มีดินแดนประชิดติดกับสามประเทศที่มีคนไร้รัฐจำนวน มากมายและมีสถานการณ์ด้านเศรษฐกิจและสังคมที่ด้อยไปกว่าเรา ปัญหาการให้สัญชาติจึงไทยเป็นปัญหาความมั่นคงสำหรับรัฐไทย แต่เพื่อหลักมนุษยธรรม รัฐไทยย่อมไม่ลังเลนักที่จะให้การรับรองความเป็นบุคคลตามกฎหมายแก่คนไร้รัฐ
ดังจะเห็นจากปรากฏการณ์ที่รัฐบาลไทยยอมรับที่ จะออกเอกสารพิสูจน์ตนให้แก่ชนเชื้อชาติจีนที่อพยพหนีภัยความตายเข้ามาในราว พ.ศ.๒๕๐๐ ซึ่งต่อมาฝ่ายความมั่นคงของรัฐไทยเรียกชนกลุ่มดังกล่าวว่า “จีน ก๊กมินตั้ง” “จีนฮ่ออพยพ พลเรือน” “จีนฮ่ออิสระ” หรือปรากฏการณ์ที่รัฐบาลไทยยอมรับที่จะออกเอกสารพิสูจน์ตนให้แก่ชนเชื้อชาติ ญวนที่เข้ามาในราว พ.ศ.๒๕๐๐ – ๒๕๑๕ ซึ่งต่อมาฝ่ายความมั่นคงของรัฐไทยเรียกชนกลุ่มดังกล่าวว่า “ญวนอพยพ” เป็นต้น