แผนเสริมประสิทธิภาพในการจดทะเบียนคนเกิดอย่างครบขั้นตอนและถูกต้องเพื่อป้องกันปัญหาความไร้รัฐให้แก่เด็กที่เกิดในห้องคลอดของโรงพยาบาล และให้แก่เด็กที่คลอดนอกโรงพยาบาล แต่อยู่ในความดูแลทางสาธารณสุขของโรงพยาบาล อันจะทำให้เด็กมีสถานะเป็น “คนมีรัฐ” และจะทำให้มีความเป็นไปได้ในลำดับต่อไปที่จะแสวงหาหลักประกันสุขภาพที่เหมาะสมให้แก่เด็กดังกล่าว
โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร
เมื่อวันที่ ๑๒ มกราคม พ.ศ.๒๕๕๘
แม้การจดทะเบียนคนเกิด ซึ่งเป็นงานสำคัญเพื่อป้องกันมิให้มนุษย์ตกเป็นคนไร้รัฐเจ้าของตัวบุคคล อันได้แก่ (๑) รัฐเจ้าของสัญชาติ และ (๒) รัฐเจ้าของทะเบียนราษฎร เป็นงานภายใต้กฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร ซึ่งรักษาการโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แต่กฎหมายนี้ก็กำหนดให้หน่วยงานของกระทรวงสาธารณสุขต้องมีส่วนร่วมใน ๒ ลักษณะ กล่าวคือ
กฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎรกำหนดหน้าที่ในลักษณะแรกสำหรับสถานพยาบาล ก็คือ การออกหนังสือรับรองการเกิดในสถานะผู้ทำคลอด จึงทำให้ผู้อำนวยการโรงพยาบาล หรือหัวหน้าโรงพยาบาลสุขภาพตำบล มีหน้าที่ตามกฎหมายดังกล่าว ด้วยว่า เป็นหัวหน้าองค์กรที่ดูแลการคลอดของมนุษย์บนแผ่นดินไทย ในปัจจุบัน ข้อกฎหมายนี้ปรากฏในมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งบัญญัติว่า “เมื่อมีคนเกิดหรือคนตาย ผู้ทำคลอดหรือผู้รักษาพยาบาลต้องออกหนังสือรับรองการเกิด[1] หรือการตาย[2] ตามแบบพิมพ์ที่ผู้อำนวยการทะเบียนกลางกำหนดให้แก่ผู้มีหน้าที่ต้องแจ้งตามมาตรา ๑๘ หรือมาตรา ๒๑” ขอให้ตระหนักว่า หนังสือรับรองการเกิด (ท.ร.๑/๑) ดังกล่าวย่อมเป็นเอกสารฉบับแรกที่รับรองจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงระหว่างมนุษย์และรัฐเจ้าของตัวบุคคล อันได้แก่ (๑) รัฐเจ้าดินแดนอันเป็นถิ่นที่เกิด และ (๒) รัฐเจ้าตัวบุคคลของบุพการีของคนเกิด ดังนั้น เอกสารนี้จึงเป็นพยานเอกสารที่มีน้ำหนักอย่างมากในการพิสูจน์สิทธิของคนเกิดในสัญชาติโดยหลักดินแดน และสัญชาติโดยหลักสืบสายโลหิต
กฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎรกำหนดหน้าที่ในลักษณะที่สองสำหรับสถานพยาบาล ก็คือ การแจ้งการเกิดให้แก่มนุษย์ที่เกิดในสถานพยาบาลของตน ในทะเบียนราษฎรของรัฐเจ้าของดินแดนที่เกิด ร่วมกับบุพการีของคนเกิด ในปัจจุบัน ข้อกฎหมายนี้ปรากฏในมาตรา ๑๘ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งบัญญัติว่า
“เมื่อมีคนเกิดให้แจ้งการเกิดดังต่อไปนี้
(๑)คนเกิดในบ้าน ให้เจ้าบ้านหรือบิดาหรือมารดาแจ้งต่อนายทะเบียนผู้รับแจ้งแห่งท้องที่ที่คนเกิดในบ้านภายในสิบห้าวันนับแต่วันเกิด
(๒)คนเกิดนอกบ้าน ให้บิดาหรือมารดาแจ้งต่อนายทะเบียนผู้รับแจ้งแห่งท้องที่ที่มีคนเกิดนอกบ้านหรือแห่งท้องที่ที่จะพึงแจ้งได้ ภายในสิบห้าวันนับแต่วันเกิด ในกรณีจำเป็นไม่อาจแจ้งได้ตามกำหนด ให้แจ้งภายหลังได้แต่ต้องไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันเกิด
การแจ้งตาม (๑) และ (๒) ให้แจ้งตามแบบพิมพ์[3]ที่ผู้อำนวยการทะเบียนกลางกำหนด พร้อมทั้งแจ้งชื่อคนเกิดด้วย
ในกรณีจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน การแจ้งตามวรรคหนึ่งจะแจ้งต่อนายทะเบียนผู้รับแจ้งแห่งท้องที่อื่นก็ได้ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวง”
เมื่อเป็นการเกิดในสถานพยาบาล ซึ่งคนจำนวนข้างมากในสมัยปัจจุบันก็มักจะเกิดในโรงพยาบาล หัวหน้าองค์กรที่ดูแลการคลอดจึงมีหน้าที่ในสถานะ “เจ้าบ้าน” ที่จะแจ้งต่อนายทะเบียนผู้รับแจ้งแห่งท้องที่ที่คนเกิดในบ้านภายในสิบห้าวันนับแต่วันเกิด ในกรณีที่บุพการีของคนเกิดไม่มีความเข้าใจในการแจ้งการเกิดให้แก่คนเกิด ก็จะทำให้คนดังกล่าวตกเป็นคนไร้รัฐ แต่หากผู้อำนวยการโรงพยาบาลมีความตระหนักรู้ในปัญหานี้ เข้าทำหน้าที่นี้แทน คนเกิดก็จะไม่ไร้รัฐดังเช่นบุพการี
โครงการสี่หมอชายแดนตาก ก็เป็นตัวอย่างหนึ่งของเหล่าผู้อำนวยการโรงพยาบาลของรัฐที่ตระหนักในภารกิจที่จะผลักดันการจดทะเบียนคนเกิดครบขั้นตอนและถูกต้อง จึงมีการทดลองทำ “ต้นแบบ MOU เพื่อสร้างแนวคิดและวิธีการประสานงานระหว่างอำเภอและโรงพยาบาล” ซึ่งแบบทดลองดังกล่าวก็เริ่มต้นประสบความสำเร็จ แม้ในบางอำเภอ จะมีปัญหากับเจ้าหน้าที่อำเภอบางคน แต่ด้วยเป็นงานที่มีกฎหมายบังคับอยู่ จึงทำได้ในที่สุด จึงควรจะศึกษาแบบการทดลองการจดทะเบียนคนเกิดในห้องคลอดโรงพยาบาลที่ทำใน ๔ โรงพยาบาลชายแดนนี้ กล่าวคือ (๑) “เนาะดาโมเดล” ทำโดยโรงพยาบาลแม่ระมาด หรือ (๒) “เจ้าหญิงโมเดล” ทำโดยโรงพยาบาลพบพระ หรือ (๓) “น้ำส้มโมเดล” ทำโดยโรงพยาบาลท่าสองยาง หรือ (๔) “ชมพู่โมเดล” ทำโดยโรงพยาบาลอุ้มผาง
นอกจากนั้น นพ.วรวิทย์ ผู้อำนวยการโรงพยาบาลอุ้มผาง จึงคิดวิธีการเอา สสช./รพ.สต ไปจัดการการจดทะเบียนคนเกิดนอกโรงพยาบาลสำหรับคนเกิดที่อยู่ในความดูแลด้านสาธารณสุขของ สสช./รพ.สต อาทิ คนเกิดที่ได้รับการฉีดวัคซีนโดยหน่วยงานสาธารณสุขดังกล่าว เราพบว่า บันทึกการดูแลเด็กทางสาธารณสุขโดยหน่วยงานนี้เป็นหลักฐานที่น่าเชื่อถือทีเดียว และด้วยสัมพันธภาพระหว่างคนทำงานในชุมชน หมออนามัยย่อมมีศักยภาพที่จะชวนผู้ใหญ่บ้านหรือกำนันไปทำ “หนังสือรับรองการเกิดประเภท ท.ร.๑ ตอนหน้า ให้แก่คนเกิดนอกโรงพยาบาล และดำเนินการไปแจ้งการเกิดที่อำเภอ/เทศบาลในเวลาที่เป็นไปได้ บันทึกการดูแลทางสาธารณสุขของ สสช./รพ.สต.นี้จึงเป็นหลักฐานการเกิดของเด็กได้ในระดับหนึ่ง แต่ในอีกระดับหนึ่ง จะผลักดันให้บันทึกทางสาธารณสุขนี้มีค่าทางกฎหมายมากขึ้นตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร การทำ MOU ระหว่างส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง นั่นก็คือ ระหว่างกระทรวงสาธารณสุข และกระทรวงมหาดไทยในเรื่องการจดทะเบียนคนเกิดนอกโรงพยาบาลจึงเป็นสิ่งที่ควรทำเช่นกัน จึงขอเสนอให้เราให้ความสนใจกับ “กุ๊ยตะโมเดล” หรือ “หมอตุ้ยโมเดล” ซึ่งกำลังดำเนินการทดลองโดยโรงพยาบาลอุ้มผาง
โครงการสี่หมอชายแดนตากจึงเสนอให้กระทรวงสาธารณสุขสั่งการ/ขอความร่วมมือให้โรงพยาบาลทุกแห่ง (ไม่ว่าของรัฐหรือเอกชน) ออกหนังสือรับรองการเกิด (ท.ร.๑/๑) ให้กับเด็กเกิดในโรงพยาบาลทุกคน ไม่ว่าบิดามารดาจะมีสัญชาติไทย หรือสัญชาติอื่น หรือไม่มีสัญชาติ รวมทั้ง ขอความร่วมมือกระทรวงมหาดไทยจดทะเบียนการเกิดและออกสูติบัตรให้กับเด็กที่มีหนังสือรับรองการเกิดทุกคน รวมถึงมีชื่อในทะเบียนราษฎรจนมีเลขประจำตัว ๑๓ หลัก อันทำให้มีบัตรประจำตัวเมื่ออายุ ๕ ปี
สำหรับปัญหาที่กังวลว่า กระทรวงมหาดไทยจะยอมรับข้อเสนอนี้หรือไม่นั้น เราก็จะต้องเข้าใจเสียก่อนว่า งานจดทะเบียนคนเกิดในส่วนหนึ่งนั้นเป็นหน้าที่ของกระทรวงสาธารณสุข โดยเฉพาะ โรงพยาบาล รวมถึงอำเภอ/เขต/เทศบาล อยู่แล้วตามที่กำหนดในกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร ดังกล่าวมาแล้วข้างต้น ในทางตรงข้าม การไม่ทำหน้าที่ดังกล่าวของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งย่อมเป็นความผิดตามกฎหมายอาญาอยู่แล้ว กล่าวคือ มาตรา ๑๔๗ หรือประมวลกฎหมายอาญา แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อไม่มีการไปตรวจสอบการไม่ปฏิบัติหน้าที่ของทั้งสองฝ่าย หรือมีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่รู้กฎหมาย หรือบุพการีของคนเกิดไม่รู้กฎหมาย ไม่เอาหนังสือรับรองการเกิดประเภท ท.ร.๑/๑ หรือ ท.ร.๑ ตอนหน้า ไปแจ้งการเกิดในทะเบียนราฎรที่อำเภอหรือเขตหรือเทศบาล หรือเอาไป แต่หน่วยงานปกครองดังกล่าวไม่ยอมออกสูติบัตรให้ คนเกิดนั้นก็จะตกเป็นคนไร้รัฐโดยสิ้นเชิง หรือคนเกิดนั้นก็อาจจะตกเป็นคนไร้สัญชาติ ทั้งที่บุพการีเป็นคนสัญชาติไทยที่ถูกบันทึกแล้วในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย
โดยสรุป ข้อเสนอในการจัดระบบการจดทะเบียนคนเกิดอย่างครบขั้นตอนและถูกต้องในโรงพยาบาลไทยเอง ตลอดจนการเชื่อมระบบงานกับกระทรวงมหาดไทยซึ่งรักษาการตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร นี้ จึงเป็นข้อเสนอประการที่สิบต่อกระทรวงสาธารณสุข เราหวังว่า การลงพื้นที่ของท่านที่อำเภอแม่ระมาดในวันที่ ๑๕ – ๑๖ มกราคม พ.ศ.๒๕๕๘ และอำเภออุ้มผางในวันที่ ๑๖ – ๑๗ มกราคม พ.ศ.๒๕๕๘ จะทำให้ท่านเห็นความเป็นไปได้ที่จะ “เชื่อมช่องว่างในการจดทะเบียนคนเกิด” ระหว่างมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งบัญญัติให้ผู้ทำคลอดต้องออก “หนังสือรับรองการเกิด” และมาตรา ๑๘ และ ๒๐ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งบัญญัติให้อำเภอ/เขต/เทศบาลต้องออก “สูติบัตร” ให้แก่คนเกิด ไม่ว่าเด็กนั้นจะมีบุพการีเป็นคนมีสัญชาติหรือไม่ หรือเป็นคนมีสัญชาติไทยหรือไม่ หากการปิดช่องว่างนี้ทำได้ ก็หมายความว่า เด็กทุกคนจะไม่ไร้รัฐ เด็กทุกคนจะมีเด็กประจำตัวตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร
[1] หรือที่เรียกกันในทางปฏิบัติตามระหัสเอกสารว่า “ท.ร.๑/๑” สำหรับการคลอดในสถานพยาบาล ซึ่งการออกเอกสารนี้ทำโดยหัวหน้าสถานพยาบาลที่ดูแลการคลอด หรือ “ท.ร.๑ ตอนหน้า” สำหรับการคลอดนอกสถานพยาบาล ซึ่งทำโดยกำนันหรือผู้ใหญ่บ้านตามกฎหมายว่าด้วยการปกครองท้องที่
[2] หรือที่เรียกกันในทางปฏิบัติตามระหัสเอกสารว่า ท.ร.๔/๑
[3] การเกิดในโรงพยาบาลใช้หนังสือรับรองการเกิด ประเภท ท.ร.๑/๑ และการเกิดนอกโรงพยาบาลใช้หนังสือรับรองการเกิด ประเภท ท.ร.๑ ตอนหน้า